Rechtsanwälte Dr. Hartmut Hiddemann
und Koll.,
Maria-Theresia-Straße 2, 79102 Freiburg -
gegen a)
den Beschluss des
Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom
10. März 2003 - 3 LA 17/03 -,
b)
das Urteil des
Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 13.
September 2002 - 21 A 385/02 -,
c)
den Bescheid des Kreises
Schleswig-Flensburg vom 13. Februar 2001 in der
Fassung des Widerspruchsbescheids vom 26. Februar 2002
- 532 510 -
hat die 2. Kammer des Ersten Senats des
Bundesverfassungsgerichts durch
die Richterin Jaeger
und die Richter Hömig,
Bryde
am 2. März 2004 einstimmig beschlossen:
Der Beschluss des Schleswig-Holsteinischen
Oberverwaltungsgerichts vom 10. März 2003 - 3 LA 17/03 -,
das Urteil des Schleswig-Holsteinischen
Verwaltungsgerichts vom 13. September 2002 - 21 A 385/02 -
und der Bescheid des Kreises Schleswig-Flensburg vom 13.
Februar 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom
26. Februar 2002 - 532 510 - verletzen den
Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Artikel 12
Absatz 1 des Grundgesetzes.
Die Gerichtsentscheidungen werden aufgehoben. Die Sache
wird an das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht
zurückverwiesen.
Das Land Schleswig-Holstein hat dem
Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen für das
Verfassungsbeschwerdeverfahren zu ersetzen.
Der Wert des Gegenstandes der anwaltlichen
Tätigkeit wird auf 15.000 € (in Worten:
fünfzehntausend Euro) festgesetzt.
Gründe:
I.
Die Verfassungsbeschwerde betrifft den Umfang
der Erlaubnispflicht nach dem Heilpraktikergesetz in einem
Fall des so genannten geistigen Heilens.
1. Gemäß § 1 Abs. 1 des Gesetzes über
die berufsmäßige Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung
(Heilpraktikergesetz - im Folgenden: HeilprG) vom
17. Februar 1939 (RGBl I S. 251;
BGBl III 2122-2
), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. Oktober 2001 (
BGBl I S. 2702
), bedarf der Erlaubnis, wer die Heilkunde ohne Bestallung als
Arzt ausüben will. Nach § 1 Abs. 2 HeilprG ist
Ausübung der Heilkunde im Sinne dieses Gesetzes jede berufs-
oder gewerbsmäßig vorgenommene Tätigkeit zur Feststellung,
Heilung oder Linderung von Krankheiten, Leiden oder
Körperschäden bei Menschen, auch wenn sie im Dienste von
anderen ausgeübt wird. Die Erlaubnis wird nach § 2 Abs.
1 Buchstabe i der Ersten Durchführungsverordnung zum Gesetz
über die berufsmäßige Ausübung der Heilkunde ohne
Bestallung vom 18. Februar 1939 (RGBl I S. 259;
BGBl III 2122-2-1
), zuletzt geändert durch Verordnung vom 4. Dezember 2002 (
BGBl I S. 4456
), nicht erteilt, wenn sich aus einer Überprüfung der
Kenntnisse und Fähigkeiten des Antragstellers durch das
Gesundheitsamt ergibt, dass die Ausübung der Heikunde durch
den Betreffenden eine Gefahr für die Volksgesundheit bedeuten
würde. In der landesrechtlich geregelten Überprüfung werden
unter anderem hinreichende Kenntnisse in Anatomie,
Physiologie, Pathologie sowie in Diagnostik und Therapie
erwartet (vgl. Kurtenbach, Erläuterungen zum
Heilpraktikergesetz in: Das Deutsche Bundesrecht, I K 11, S.
3 ff.).
2. Der Beschwerdeführer beantragte
im Juni 2000 eine behördliche Erlaubnis zur Ausübung
seiner Tätigkeit, die er als geistiges Heilen wie folgt
beschreibt: Er versuche die Seele des Kranken zu berühren.
Mit Hilfe seiner Hände übertrage er positive Energien auf
das Zielorgan und aktiviere dadurch die Selbstheilungskräfte
seiner Klienten. Er erstelle weder Diagnosen noch verschreibe
er Medikamente oder verwende medizinische Geräte.
Heilungsversprechen gebe er nicht ab. Er rate den Kranken
dringend zu, weiter Hausärzte und Spezialisten zu
konsultieren. Nach seiner Auffassung benötigt er hierfür
keine Heilpraktikerprüfung. Seine Befähigung sah er durch
einen Ausweis des Dachverbandes Geistiges Heilen e.V. als
nachgewiesen an.
Da die zuständige Behörde die Tätigkeit des
Beschwerdeführers als Ausübung der Heilkunde nach dem
Heilpraktikergesetz einstufte, lehnte sie den Antrag unter
Verweis auf die Erforderlichkeit der Überprüfung von
Kenntnissen und Fähigkeiten des Beschwerdeführers zum Schutz
der Volksgesundheit ab. Verrichtungen, die für sich gesehen
ärztliche Fachkenntnisse nicht voraussetzten, fielen
gleichwohl unter die Erlaubnispflicht, wenn sie
Gesundheitsgefährdungen mittelbar dadurch zur Folge hätten,
dass frühzeitiges Erkennen ernster Leiden, das ärztliches
Fachwissen voraussetze, verzögert werden könne. Ein Anspruch
auf eine inhaltlich beschränkte Überprüfung unter
Berücksichtigung der beabsichtigten Tätigkeit des
Beschwerdeführers komme nicht in Betracht.
3. Mit seiner Verfassungsbeschwerde wendet sich
der Beschwerdeführer gegen den Versagungsbescheid in der
Fassung des Widerspruchsbescheids und gegen die Entscheidungen
von Verwaltungsgericht und Oberverwaltungsgericht. Er rügt
die Verletzung seines Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG.
Seine Tätigkeit sei nicht erlaubnispflichtig nach dem
Heilpraktikergesetz, weil es sich bei ihr nicht um Ausübung
von Heilkunde handele. Für den Eingriff in seine
Berufswahlfreiheit gebe es keine wichtigen Gemeinwohlgründe,
da er mit seinem Beruf keine Gefahr für die Allgemeinheit
darstelle. Seine Heilkräfte ließen sich durch medizinische
Kenntnisse nicht wecken. Die Ablegung einer
Kenntnisüberprüfung auf medizinischem Gebiet sei überdies
unzumutbar, denn sie diene nicht der zukünftigen
Berufsausübung.
4. Zu der Verfassungsbeschwerde haben Stellung
genommen das Bundesverwaltungsgericht, der Dachverband
Geistiges Heilen e.V., der Berufs- und Fachverband Freie
Heilpraktiker e.V., der Verband Deutscher Heilpraktiker e.V.,
der Fachverband Deutscher Heilpraktiker e.V., die Union
Deutscher Heilpraktiker e.V. und der Freie Verband Deutscher
Heilpraktiker e.V. sowie der Beklagte des Ausgangsverfahrens.
Nach Auffassung des Dachverbands Geistiges Heilen e.V. ist die
Verfassungsbeschwerde begründet, während der Beklagte des
Ausgangsverfahrens und die anderen Verbände sie für
unbegründet halten und insbesondere auf eine mittelbare
Gesundheitsgefährdung durch das Versäumnis angemessenener
medizinischer Versorgung hinweisen. Nach Ansicht des
Bundesverwaltungsgerichts weist das Erscheinungsbild der
Tätigkeiten des Beschwerdeführers nur geringe Ähnlichkeit
mit ärztlicher Tätigkeit auf und legt eher die Assoziation
mit geistlicher Betätigung nahe. Auf dieser Grundlage könne
das für die Unterstellung unter die Erlaubnispflicht
erforderliche Gefährdungspotential fehlen.
Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde zur
Entscheidung an, da dies zur Durchsetzung eines der in
§ 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte angezeigt ist
(§ 93 a Abs. 2 Buchstabe b BVerfGG). Auch die weiteren
Voraussetzungen des § 93 c Abs. 1 BVerfGG für eine
stattgebende Kammerentscheidung liegen vor. Die angegriffenen
Entscheidungen verletzen den Beschwerdeführer in seinem
Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG.
1. Die Verfassungsbeschwerde wirft keine Fragen
von grundsätzlicher verfassungsrechtlicher Bedeutung auf
(§ 93 a Abs. 2 Buchstabe a BVerfGG). Das
Bundesverfassungsgericht hat die für die Beurteilung des
Falles maßgeblichen Fragen zur verfassungsrechtlich
zulässigen Reichweite von Eingriffen in die
Berufswahlfreiheit schon entschieden (vgl.
BVerfGE 93, 213 <235>;
97, 12 <26>
). In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist
darüber hinaus geklärt, dass das Ziel des
Heilpraktikergesetzes, die Gesundheit der Bevölkerung durch
einen Erlaubniszwang für Heilbehandler ohne Bestallung zu
schützen, grundsätzlich mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar
ist (vgl.
BVerfGE 78, 179
). Bei der Gesundheit der Bevölkerung handelt es sich um ein
besonders wichtiges Gemeinschaftsgut, zu dessen Schutz eine
solche subjektive Berufszulassungsschranke nicht außer
Verhältnis steht. Dass heilkundliche Tätigkeit
grundsätzlich nicht erlaubnisfrei sein soll, hat im Hinblick
auf das Schutzgut Gesundheit seinen Sinn. Es geht um eine
präventive Kontrolle, die nicht nur die fachlichen Kenntnisse
und Fähigkeiten, sondern auch die Eignung für den
Heilkundeberuf im Allgemeinen erfasst (vgl.
BVerfGE 78, 179 <194>
).
2. Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist
zur Durchsetzung des Rechts des Beschwerdeführers aus
Art. 12 Abs. 1 GG angezeigt (§ 93 a Abs. 2
Buchstabe b BVerfGG). Die angegriffenen Entscheidungen haben
Bedeutung und Tragweite dieses Grundrechts verkannt, indem sie
die Tätigkeit des Beschwerdeführers als "Ausübung der
Heilkunde" im Sinne des Heilpraktikergesetzes angesehen
haben. Die hieraus abgeleitete Erlaubnispflicht führt zu
einer unverhältnismäßigen Beschränkung der
Berufswahlfreiheit des Beschwerdeführers. Eingriffe in die
Freiheit der Berufswahl sind nach ständiger Rechtsprechung
nur unter engen Voraussetzungen zum Schutz besonders wichtiger
Gemeinschaftsgüter und unter strikter Beachtung des
Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit statthaft (vgl.
BVerfGE 93, 213 <235>
m.w.N.).
a) Die Erlaubnispflicht nach dem
Heilpraktikergesetz ist im Falle des Beschwerdeführers schon
nicht geeignet, den mit ihr erstrebten Zweck des Schutzes der
Gesundheit der Bevölkerung zu erreichen.
Die Heilertätigkeit des Beschwerdeführers
beschränkt sich nach seinen unwidersprochen gebliebenen
Angaben in Verwaltungs- und Gerichtsverfahren auf die
Aktivierung der Selbstheilungskräfte seiner Patienten durch
Handauflegen. Ärztliche Fachkenntnisse sind hierfür nicht
erforderlich, zumal der Beschwerdeführer unabhängig von
etwaigen Diagnosen einheitlich durch Handauflegen handelt.
Eine mittelbare Gesundheitsgefährdung durch
die Vernachlässigung notwendiger ärztlichen Behandlung ist
mit letzter Sicherheit nie auszuschließen, wenn Kranke außer
bei Ärzten bei anderen Menschen Hilfe suchen. Dieser Gefahr
kann aber gerade im vorliegenden Fall durch das Erfordernis
einer Erlaubnis nach dem Heilpraktikergesetz nicht adäquat
vorgebeugt werden. Arzt und Heilpraktiker stehen einander im
Behandlungsansatz viel näher als die Heiler. Wer einen
Heilpraktiker aufsucht, wird den Arzt eher für entbehrlich
halten, weil ein Teil der ärztlichen Funktion vom
Heilpraktiker übernommen werden darf. Deshalb wird bei den
Heilpraktikern das Vorliegen gewisser medizinischer Kenntnisse
geprüft und für die Erteilung der Erlaubnis vorausgesetzt.
Die Heilpraktikererlaubnis bestärkt den Patienten in gewisser
Hinsicht in der Erwartung, sich in die Hände eines nach
heilkundlichen Maßstäben Geprüften zu begeben.
Diesen Eindruck möchte der Beschwerdeführer
eher vermeiden. Er entspräche nicht dem
"Berufsbild", das er seiner Antragstellung und der
bisherigen Betätigung zugrunde gelegt hat. Ein Heiler, der
spirituell wirkt und den religiösen Riten näher steht als
der Medizin, weckt im Allgemeinen die Erwartung auf
heilkundlichen Beistand schon gar nicht. Die Gefahr,
notwendige ärztliche Hilfe zu versäumen, wird daher eher
vergrößert, wenn geistiges Heilen als Teil der
Berufsausübung von Heilpraktikern verstanden wird. Hingegen
dürften ganz andersartige, ergänzende Vorgehensweisen -
wie beispielsweise die Krankensalbung, das Segnen oder das
gemeinsame Gebet - wohl kaum den Eindruck erwecken, als
handele es sich um einen Ersatz für medizinische Betreuung.
Jedenfalls zielen die Heilpraktikererlaubnis
und die ärztliche Approbation nicht auf rituelle Heilung. Wer
Letztere in Anspruch nimmt, geht einen dritten Weg, setzt sein
Vertrauen nicht in die Heilkunde und wählt etwas von einer
Heilbehandlung Verschiedenes, wenngleich auch von diesem Weg
Genesung erhofft wird. Dies zu unterbinden ist nicht Sache des
Heilpraktikergesetzes.
Das Bundesverwaltungsgericht stellt in seiner
Stellungnahme maßgeblich darauf ab, dass - anders als in dem
mit Urteil vom 11. November 1993 (BVerwGE 94, 269)
entschiedenen Fall - der Beschwerdeführer keine
diagnostische Tätigkeit entfaltet, dass er nicht nur auf das
Erstellen einer eigenen Diagnose verzichtet, sondern sich
darüber hinaus - anders als der Heilpraktiker - auf das
Handauflegen beschränke. Nach dem Erscheinungsbild entspreche
die Tätigkeit daher - anders als in dem früheren
Fall - weniger der ärztlichen Tätigkeit. Diese
Einschätzung leuchtet ein. Je weiter sich das
Erscheinungsbild des Heilers von medizinischer Behandlung
entfernt, desto geringer wird das Gefährdungspotential, das
im vorliegenden Zusammenhang allein geeignet ist, die
Erlaubnispflicht nach dem Heilpraktikergesetz auszulösen.
b) Gesteht man Verwaltung und Gerichten im
Hinblick auf die Eignung der Erlaubnispflicht nach dem
Heilpraktikergesetz zur Abwehr mittelbarer Gefahren für die
Volksgesundheit eine Einschätzungsprärogative zu, fehlt es
vorliegend jedenfalls an der Erforderlichkeit dieser Maßnahme
zum Schutz der Gesundheit.
Da die mit der Tätigkeit verbundenen
Gesundheitsgefahren ersichtlich nur im Versäumen ärztlicher
Hilfe liegen können, muss lediglich sichergestellt werden,
dass ein solches Unterlassen nicht vom Beschwerdeführer
veranlasst oder gestärkt wird. Einer Überprüfung seiner
Kenntnisse und Fähigkeiten auf den Gebieten, die den
Heilpraktiker kennzeichnen, bedarf es hierzu aber nicht.
Ausreichend sind vielmehr charakterliche Zuverlässigkeit und
verantwortungsbewusstes Handeln. Es muss gewährleistet sein,
dass der Beschwerdeführer die Kranken zu Beginn des Besuchs
ausdrücklich darauf hinweist, dass er eine ärztliche
Behandlung nicht ersetzt. Das kann etwa durch einen gut
sichtbaren Hinweis in seinen Räumen oder durch entsprechende
Merkblätter, die zur Unterschrift vorgelegt werden, geschehen
(vgl. hierzu auch LG Verden, MedR 1998, S. 183 mit
Anmerkung Taupitz). Es ist Sache der Behörden, auf die
Einhaltung derartiger Aufklärungsverpflichtungen hinzuwirken
und sie durch Kontrollen der Gewerbeaufsicht durchzusetzen. Im
Rahmen einer Zuverlässigkeitsprüfung kann gegebenenfalls dem
Schutzbedürfnis insbesondere von unheilbar Kranken vor
Fehlvorstellungen und Ausbeutung durch die Möglichkeit der
Gewerbeuntersagung Rechnung getragen werden. Eine
gewerberechtliche Anzeigepflicht vor Aufnahme der
Heilertätigkeit kann solche Kontrollen erleichtern.
Jedenfalls bekämpfen Maßnahmen dieser Art
Gesundheitsgefährdungen, die durch unterlassene
Heilbehandlung drohen, weit eher als die Kenntnisprüfung auf
der Grundlage des Heilpraktikergesetzes.
Vorliegend ist der Eingriff in die
Berufswahlfreiheit nur mit mittelbaren Gefahren für den zu
schützenden Gemeinwohlbelang der Gesundheit der Bevölkerung
begründet worden. Damit entfernen sich Verbot und Schutzgut
so weit voneinander, dass bei der Abwägung besondere Sorgfalt
geboten ist (vgl. auch
BVerfGE 85, 248 <261>
; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats, GewArch
2000, S. 418 <419>). In solchen Fällen muss die
Maßnahme gerade der Abwehr der konkreten, wenn auch nur
mittelbaren Gefahr dienen, damit der Eingriff in die
Berufswahlfreiheit nicht unverhältnismäßig erscheint. Daran
fehlt es hier.
Die Forderung an den Beschwerdeführer, eine
Heilpraktikerprüfung abzulegen, ist unangemessen, weil eine
solche Prüfung mit der Tätigkeit, die der Beschwerdeführer
auszuüben beabsichtigt, kaum noch in einem erkennbaren
Zusammenhang steht. Die in der Heilpraktiker-Prüfung
geforderten Kenntnisse in Anatomie, Physiologie, Pathologie
sowie in Diagnostik und Therapie kann er sämtlich bei seiner
Berufstätigkeit nicht verwerten.
3. Die Entscheidung über die
Auslagenerstattung beruht auf § 34 a Abs. 2 BVerfGG. Die
Festsetzung des Gegenstandswertes ergibt sich aus § 113
Abs. 2 Satz 3 BRAGO (vgl. auch
BVerfGE 79, 365 <366 f.>
).